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中國應加強對稀土出口的管理
戴肇洋 [第3445期 2019-06-17發表]

戴肇洋
  臺灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,臺灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,臺灣經濟研究院組長,臺灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。
 
隨著中美貿易爭端日益激烈,國家主席習近平最近視察江西稀土生產基地之後,據悉相關政府單位已經針對稀土擬妥管制出口計劃,國務院發改委甚至特別召開稀土產業專家會議,建議加強稀土出口管制工作,以及建立稀土出口審查機制。
 
稀土是含量少、分布散的自然礦物資源,包括17種金屬元素,一般被廣泛應用於高端及國防相關科技產業領域,作為製造需要超硬質與耐高溫的鋁合金、鈦合金不可或缺之材料。在類別上,稀土元素分為“輕稀土元素(LREE)”及“重稀土元素(HREE)”;其中,輕稀土元素佔全部稀土儲存數量的90%以上,重稀土元素雖較為稀少,但卻又更具價值,更具“關鍵”,包括可用於永久磁鐵的“鏑”、可用於照明和平板螢幕上的“釔”、可用來治療癌癥及監測地震的“鐿”等,是屬於具有國家層級的戰略資源,使得許多蘊藏稀土資源國家將其實際數量的多寡列入最高機密。
 
為何中國管制稀土出口,受到國際社會如此重視?依據美國內政部地質調查局(United States Geological Survey,USGS)所調查的資料統計,中國不但是全球稀土儲存數量最為豐富的國家,稀土存量高達4400萬噸,佔比超過三分之一以上,而且是全球稀土生產及出口數量最大的國家。若以去年為例,全球稀土生產數量共計17萬噸,其中高達70.59%來自中國,其次則是澳洲的11.76%、美國的8.82%,三國共計佔全球稀土生產數量的91.17%。由此顯示,中國稀土生產及出口數量多寡對全球稀土礦物的供應鏈結或市場價格之動向具有關鍵影響。
 
因此,國務院發改委舉行稀土產業專家會議之後,美國商務部立即公布“確保關鍵礦產安全可靠供應戰略聯邦報告”說明,美國去年稀土產品進口金額3.95億美元之中,高達2.57億美元來自中國,雖佔中國稀土產品出口金額的比重不及兩成,但卻又掌握美國超過65%以上供應來源。若中國停止稀土出口,將會對美國高端及國防相關科技產業領域之發展產生極嚴重的威脅,美國政府需要採取行動,包括提出6項行動綱領、24項目標及61項建議,促進國內礦物生產,確保美國稀土供應來源不致中斷,同時降低對中國稀土礦物之依賴,以減少其帶來的風險。
 

中國管制稀土早已有之

 
在此同時,回顧中國管制稀土出口思維,其實並非始於今日,而是可以溯自1973年。該年中東石油生產國家透過“石油輸出國家組織(OPEC)”宣布暫停石油出口,以作為打擊以色利及支持以色列之西方國家,不但一時之間造成國際石油價格從3美元/桶飆漲至13美元/桶,而且導致先進國家經濟陷入低迷。此一楔子,引發時任中國領導人鄧小平1992年在南巡江西時指出:“中東有石油,中國有稀土,其價值可以與中東石油之地位相比,具有重要戰略意涵,必須掌握稀土價值,充分發揮其優勢”。亦即希望中國學習中東國家管制石油出口模式,以提高稀土之國際地位。
 
由於稀土對高端及國防相關科技產業領域的發展具有關鍵影響,雖中國從1994年起開始重視其戰略意涵及價值,但至2005年時始對稀土積極訂定相關法規加以管制措施加以保護,這些包括:2005年5月提高稀土出口門檻及取消出口退稅、2006年4月將稀土列入為“2007年加工資源禁止商品目錄”,尤其是在2006年於“十一五計劃”國土資源規劃綱要中,更進一步將稀土納入戰略自然資源之一環。然而,在執行管制稀土政策上,卻又因中央與地方政府的步調並不一致,而衍生小型稀土礦場氾濫開採降價促銷,加上外資企業透過合資模式參與蒐購,雖出口數量增加數倍以上,但價格卻又不及1990年代六成。
 
▲5月20日,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平赴江西考察調研。這是習近平來到位於贛州市的江西金力永磁科技股份有限公司,了解企業生產經營和贛州市稀土產業發展情況。(新華社圖片)
 
面對國際稀土生產秩序及市場價格亂象之下,從2007年起中國國土資源部開始進行調控稀土生產數量,2009年5月特別公布“2009年錫銻礦及稀土礦開採總量管制指標的通知”,首次針對稀土實施開採及出口總量管制措施;其中,包括訂定稀土每年開採數量管理在17萬噸以內、出口數量嚴格限制在3萬5000噸以內,以及訂定稀土三廢(廢水、廢氣、廢渣)排放標準、鼓勵小型礦場重組併購、禁止外資申請成立合資企業開採稀土等,期能有效節約稀有自然資源與達到保護環境。此外,2009年9月工業和信息化產業部推進“稀土工業發展專項規劃”和“稀土工業產業發展政策”出臺,配合商務部完善出口管制機制,完善稀土出口配額分配辦法,嚴格控制稀土出口。另一方面,2010年國務院關稅稅則委員會,以減少空氣污染與保護自然資源為理由通過,自2011年1月1日起提高稀土產品出口關稅與降低出口配額,雖導致稀土產品出口價格飆漲數倍,但卻也同時建立中國在國際稀土市場價格上主導地位。
 

管制稀土以把握全球市場掌控權

 
很顯然地,最近數年以來,中國透過管制稀土開採及出口總量,逐漸建立其對全球稀土市場之“發言權”與“訂價權”;同時,為能促進稀土所製造之材料及其應用相關加工技術發展,雖禁止外資獨資或合資申請成立稀土開採企業,但允許外資以合資或合作之方式共同發展稀土較高層次材料及其應用相關加工技術。不過,中國在全球稀土市場上以明顯的資源優勢似乎呈現頗為風光的背後,更加不能忽略的是,美國及日本等國家近年在掌握稀土資源上所採取的戰略思維。
 
先從美國來說,其實美國是全球稀土礦物蘊藏數量的大國之一,雖不如中國4400萬噸,但至少140萬噸以上。從美國內政部地質調查局公布的資料統計顯示,1980年代之前美國曾經大量開採稀土,之後在環境保護因素及國家經濟安全戰略思維考量下,2001年將其國內最大的稀土礦場封存,轉為仰賴進口供應,使得其生產數量在全球稀土市場上不成比例。至於其他具有稀土蘊藏國家,例如澳洲等國家學習美國,採取管制開採與出口稀土作法,並且趁著中國未能管制濫採及亂銷之際,以低廉的價格大量進口來自中國稀土,擴大儲存作為其科技相關產業長期發展需求。
 
是故,面對2009年5月中國實施稀土開採與出口管制措施之下,美國馬上採取反制措施,於2009年6月向世界貿易組織(WTO)提出申請審查中國管制稀土出口問題,同時指責其違背國際貿易原則。亦即中國是全球稀土市場最大的供應國家,希望在全球經濟成長與產業發展考量下,不得管制稀土開採及出口,以滿足科技相關產業廠商之需求。儘管美國所提出的指責,似乎符合自由貿易精神,然而其卻隱含著頗高度的戰略思維,尤其反對中國主導全球稀土市場利益。
 
再就日本而言,日本是最需要進口稀土的國家,相對歐美先進國家,其對稀土之戰略思維,可以說是最具有遠見的國家。也就是說,由於日本是全球製造高端或國防相關科技產業關鍵零件的重要國家,每年稀土進口數量相當可觀,卻又必須完全依賴進口。若稀土無法充分供應,則將會對其經濟重要支柱之科技相關產業造成衝擊,所以早自1983年特別訂定7種稀有礦產戰略儲存制度,2006年另就包括稀土在內3種稀有礦產納入儲存項目。依據資料統計顯示,在戰略考量下,目前日本每年大量進口稀土,其中超過八成以上來自中國進口,而且配合稀土元素特性,將進口的稀土儲存於海底,推估其儲存數量可以供應其科技相關產業20年需求。
 
同時,近年以來,隨著全球電子、資訊、通信、汽車等科技相關產業高度發展衍生對稀土之需求與日俱增,在缺乏自給自足條件下,日本政府除了上述既有稀土儲存制度之外,2009年又再訂定“稀有金屬保障戰略”。至於其戰略構想,大致可以分成:
 
其一,積極爭取擴大海外稀土供應來源與儲備管道,其具體做法包括:透過金融機構提供融資保證,鼓勵日本企業進行海外稀土礦產開採投資。目前已有各大商社與中國企業進行合作或合資,共同發展稀土應用相關加工產品,以及前往越南、蒙古國等國家進行探勘;此外,加強其周邊海域調查與開發,積極尋找可能蘊藏地區,作為長期儲備之用。
 
其二,透過多元模式進行稀土廢棄物品回收與替代材料開發,其具體做法包括:在短期目標上,積極處理電子、資訊、通信、汽車等廢棄金屬物品之內含有稀土材料回收與應用;在長期目標上,則是加強投入稀土金屬高度應用及替代材料開發。
 
從以上分析中可以看出,中國已經體會稀土具有國家層級戰略意涵及價值,尤其成為全球經濟大國之後,近些年來更加採取許多管制稀土開採及出口措施。因此,個人認為,此次中美貿易爭端所延伸出來的稀土事件,中國除了希望藉此建立對稀土產業的發言權與訂價權之外,由於稀土屬於稀有礦產,透過管制開採與出口,不但可以充分發揮稀土在國際社會所存在之戰略意涵及價值,亦可同時達到保護自然環境與促進國家永續發展等多元目的。
 
然而,更加重要的是,中國在利用稀土作為戰略籌碼的同時,除了需要因應稀土開採之時破壞地質所帶來的環保問題之外,必須正視稀土開採之後不可再生所衍生的枯竭事實;此外,在出口策略上,如何增加出口高價值的重稀土,替代低價值的輕稀土。誠如許多學者專家認為,如果按照目前中國稀土開採及出口數量規模加以推估,若在短期內無法探勘取得更多具有價值稀土蘊藏資源,則20年之後恐將因過度開採而造成稀土蘊藏枯竭,甚至轉為進口國家。亦即未來中國稀土蘊藏一旦耗盡,屆時歐美等有稀土蘊藏的國家可以透過其作為籌碼,導致中國高端或國防相關科技產業發展受到影響,進而降低近年中國科技水準大幅進步所帶來之威脅。  


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